Loi Climat et Résilience 2021 : impact sur les zones inondables

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 impose trois évolutions majeures aux territoires exposés aux crues : l'objectif de zéro artificialisation nette des sols à l'horizon 2050, l'intégration obligatoire du recul du trait de côte dans les documents d'urbanisme et un renforcement de l'information des acquéreurs et locataires. Publié au Journal officiel le 24 août 2021, le texte compte 305 articles et traduit en droit une partie des 149 propositions issues de la Convention citoyenne pour le climat.

Trois volets intéressent directement la prévention du risque inondation :

• Urbanisme et sols : l'article 191 fixe l'objectif de diviser par 2 la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2021 et 2031, par rapport à la décennie précédente.
• Littoral : les articles 236 à 253 créent un régime inédit pour les communes menacées par l'érosion côtière, avec une cartographie à 30 et 100 ans.
• Information : depuis le 1er janvier 2023, les futurs acquéreurs d'un bien situé dans une zone à risque reçoivent l'état des risques dès la première visite, et non plus à la signature de la promesse.

La loi ne remplace pas les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), qui restent régis par le code de l'environnement. Elle rend en revanche leur mise en œuvre plus contraignante dans les plans locaux d'urbanisme. Les communes régulièrement touchées par les crues, comme Nîmes, Vaison-la-Romaine ou Argenteuil, doivent désormais démontrer la cohérence entre leur zonage et les trajectoires de sobriété foncière fixées au niveau national par le gouvernement.

Un sol artificialisé perd l'essentiel de sa capacité à absorber l'eau de pluie, ce qui aggrave le ruissellement, grossit les crues et augmente la pression sur les réseaux d'évacuation : voilà pourquoi la loi Climat relie la lutte contre la bétonisation et la prévention des inondations. En France, la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers dépassait 20 000 hectares par an selon les observations du Cerema sur la décennie précédant la loi, soit l'équivalent d'un département moyen tous les quinze ans environ.

L'objectif de zéro artificialisation nette se décline en deux étapes successives : une réduction de 50 % de l'artificialisation entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie 2011-2021, puis le zéro net à l'horizon 2050. Chaque mètre carré nouvellement bétonné devra alors être compensé par une renaturation équivalente. La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 est venue préciser ces règles, en instaurant notamment une surface minimale de développement d'1 hectare par commune rurale pour éviter de bloquer tout projet dans les villages.

Pour les bassins versants exposés aux inondations, cette logique a des traductions très concrètes : préservation des zones humides qui jouent un rôle d'éponge, limitation des lotissements en plaine alluviale, maintien des haies et des talus, désimperméabilisation progressive des cœurs de ville. À Rennes, le projet de renaturation du quartier de Baud-Chardonnet illustre cette orientation. Plusieurs grandes villes ont engagé la transformation de cours d'école asphaltées en espaces végétalisés et perméables, de Paris à Lyon et Marseille. La prochaine révision des SCoT, SRADDET et PLU devra traduire cette ambition en surfaces imperméabilisées en moins.

Le volet littoral de la loi Climat crée un cadre inédit pour les communes de bord de mer françaises. L'article 239 impose aux communes les plus exposées de cartographier le recul du trait de côte à 2 horizons : 30 ans et 100 ans. Le décret n° 2022-750 du 29 avril 2022 a arrêté une première liste de 126 communes concernées, étendue depuis par plusieurs décrets successifs, parmi lesquelles Lacanau, Soulac-sur-Mer, Ault, Criel-sur-Mer et Saint-Jean-de-Luz.

Dans la zone exposée à l'érosion dans les trente prochaines années, toute construction nouvelle devient en principe interdite, sauf exceptions précises comme les installations démontables, les locaux d'exploitation agricole ou les bâtiments de service public. Dans la bande des 30 à 100 ans, l'urbanisation reste possible mais encadrée, avec une obligation de démolition en fin de vie du bien. Les biens existants ne sont pas expropriés d'office mais soumis à une information renforcée des acquéreurs potentiels.

Le cas de l'immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer, construit en 1967 à proximité du rivage et démoli en 2023 après plusieurs années de bataille juridique, a précipité la rédaction de ces mesures. Les 78 copropriétaires ont fini par être indemnisés à hauteur de plus de 6 millions d'euros par le Fonds Barnier, sur dérogation législative. La loi Climat vise précisément à éviter la répétition de ce type de situations en organisant la relocalisation progressive, financée notamment par un bail réel d'adaptation à l'érosion côtière, dispositif juridique nouveau qui permet aux collectivités d'acquérir des biens exposés et de les mettre à disposition pour une durée pouvant atteindre 99 ans.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi Climat, les plans locaux d'urbanisme doivent explicitement démontrer leur cohérence avec les objectifs de sobriété foncière et de prévention des risques, sous peine d'annulation contentieuse. L'article L. 101-2 du code de l'urbanisme a été réécrit pour y inscrire la lutte contre l'artificialisation et l'adaptation au changement climatique comme principes directeurs de l'action publique.

En pratique, 3 obligations nouvelles s'imposent aux élus :

• Un rapport sur l'artificialisation des sols doit être présenté au conseil municipal tous les 3 ans, avec un bilan chiffré en hectares consommés sur la période.
• Les zones d'expansion de crues identifiées dans les PPRI doivent être protégées contre toute urbanisation, y compris en zone déjà bâtie lorsqu'une relocalisation est envisagée.
• Les projets commerciaux de plus de 10 000 mètres carrés de surface de vente font l'objet d'un refus de principe, sauf dérogation motivée accordée par le préfet.

Le ministère de la Transition écologique recensait environ 11 000 plans de prévention des risques naturels approuvés sur le territoire, dont la grande majorité concerne le risque inondation. La loi Climat ne remplace pas ces documents mais renforce leur force juridique dans la hiérarchie des normes. Dans les bassins versants de la Loire, de la Garonne et du Rhône, où les crues historiques ont marqué les mémoires de Nevers, Agen ou Avignon, les intercommunalités doivent dorénavant produire une analyse quantifiée de l'exposition de leur population avant d'ouvrir toute nouvelle zone à l'urbanisation. Les SCoT doivent eux-mêmes se mettre en conformité avec les SRADDET régionaux dans un délai maximal de 6 ans.

Les propriétaires situés en zone inondable ou menacée par le recul du trait de côte peuvent mobiliser plusieurs dispositifs financiers rénovés dans le sillage de la loi Climat et Résilience, à commencer par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit Fonds Barnier. Alimenté par une fraction de la surprime catastrophes naturelles acquittée sur chaque contrat d'assurance habitation, il mobilise de l'ordre de 200 millions d'euros par an depuis le début de la décennie, selon les rapports annuels de la Caisse centrale de réassurance.

Pour un particulier situé dans une commune couverte par un PPRI prescrit ou approuvé, le fonds prend en charge :

• 80 % du coût d'un diagnostic de vulnérabilité réalisé par un expert agréé.
• Jusqu'à 80 % du montant des travaux prescrits par le PPRI, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien.
• Jusqu'à 240 000 euros par logement en cas d'acquisition amiable ou d'expropriation, lorsque la menace sur les vies humaines est jugée grave et imminente.

Le programme Alabri, porté par le Centre européen de prévention du risque d'inondation (CEPRI) et plusieurs collectivités, accompagne les propriétaires dans le diagnostic puis dans le choix de solutions concrètes : surélévation des équipements électriques, création d'un refuge en étage, pose de dispositifs anti-remontées, protection des ouvertures basses avec un batardeau au seuil des portes. Les demandes se formulent via la préfecture du département ou via l'intercommunalité porteuse d'un Programme d'actions de prévention des inondations (PAPI), dispositif qui couvre plus de 180 territoires en France selon le ministère de la Transition écologique.