SDAGE et SAGE : la planification de l'eau contre les inondations

Le SDAGE, acronyme de schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, est un document de planification élaboré à l'échelle de chacun des six grands bassins hydrographiques français (Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Seine-Normandie), auxquels s'ajoutent les bassins ultramarins. Créé par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 puis renforcé par la directive-cadre européenne du 23 octobre 2000, il fixe pour une période de six ans les objectifs à atteindre sur chaque masse d'eau. Le SDAGE 2022-2027 constitue le troisième cycle depuis la transposition de la directive.

Son lien avec les inondations tient à une évidence hydrologique : on ne lutte pas contre une crue uniquement à l'aval. Les orientations fondamentales du SDAGE encadrent la préservation des zones humides, qui jouent un rôle d'éponge, et des champs d'expansion des crues, qui absorbent le surplus avant qu'il n'atteigne les zones urbaines. Le SDAGE Seine-Normandie 2022-2027 inscrit par exemple un objectif de non-dégradation sur l'ensemble des zones humides identifiées à l'inventaire du bassin.

L'opposabilité juridique du document pèse lourd. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles avec le SDAGE, en vertu de l'article L.212-1 du code de l'environnement. Un permis de construire délivré en contradiction avec ces orientations peut être annulé par le juge administratif, comme l'ont illustré plusieurs décisions récentes dans les bassins Loire-Bretagne et Adour-Garonne, où des opérations immobilières situées en champ d'expansion de crue ont été remises en cause par la justice.

La directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007, dite directive Inondation, a introduit une couche de planification spécifiquement dédiée au risque. Transposée en droit français par la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2, elle impose à chaque État membre d'identifier les territoires à risque important d'inondation (TRI) et de leur consacrer un plan de gestion dédié. La France compte 122 TRI répartis sur les six bassins métropolitains, concentrant la majorité des 17 millions d'habitants exposés recensés par le ministère de la Transition écologique.

Le Plan de Gestion des Risques d'Inondation (PGRI) décline la directive à l'échelle du bassin et s'articule directement avec le SDAGE. Les deux documents partagent le même cycle de six ans et sont approuvés par le même préfet coordonnateur de bassin. Le PGRI 2022-2027 du bassin Rhône-Méditerranée identifie 31 TRI, de Marseille à Chambéry en passant par le delta du Rhône, et fixe des objectifs chiffrés de réduction de la vulnérabilité des bâtiments publics prioritaires.

À l'échelle de chaque TRI, une Stratégie Locale de Gestion du Risque d'Inondation (SLGRI) précise le programme d'actions. Elle est portée par un groupement de collectivités, souvent un établissement public territorial de bassin (EPTB) comme l'EPTB Seine Grands Lacs pour l'agglomération parisienne, structure qui gère quatre grands barrages-réservoirs installés à l'amont de la capitale pour écrêter les crues depuis 1949. Le programme d'actions de prévention des inondations (PAPI), créé par l'État en 2003, constitue l'outil financier opérationnel. Il est cofinancé notamment par le Fonds Barnier, avec un taux de subvention qui monte jusqu'à 80 % selon la nature des travaux et le type de maître d'ouvrage.

Un SAGE est élaboré par une Commission locale de l'eau qui rassemble élus, usagers et services de l'État, et qui adopte à l'échelle d'un bassin versant ou d'une nappe un plan et un règlement opposables. La France compte près de 200 SAGE recensés par l'Office français de la biodiversité (OFB), dont environ 150 déjà approuvés et mis en œuvre, couvrant plus de la moitié du territoire métropolitain. Les autres sont en cours d'élaboration ou de révision.

Le fonctionnement de la Commission locale de l'eau (CLE), véritable parlement local de l'eau instauré par la loi du 3 janvier 1992, est strictement encadré par le code de l'environnement : 50 % d'élus locaux, 25 % de représentants des usagers (agriculteurs, industriels, pêcheurs, associations environnementales), 25 % de représentants de l'État et de ses établissements publics. Le président est obligatoirement un élu. La CLE adopte un diagnostic du territoire, puis un plan d'aménagement et de gestion durable (PAGD) et un règlement opposable aux tiers.

Les délais d'élaboration restent longs. Le SAGE Vilaine, l'un des plus anciens, a mis près de quinze ans entre son lancement en 1995 et son approbation en 2003. Le SAGE des Gardons, approuvé en 2015 après les crues meurtrières de Nîmes du 3 octobre 1988 (plus de 400 mm de pluie en huit heures selon Météo-France) et du Vaucluse en septembre 1992 (46 victimes à Vaison-la-Romaine), consacre plusieurs articles de son règlement à la préservation stricte des champs d'expansion de crue. Un remblai non autorisé en zone protégée peut entraîner une amende administrative pouvant atteindre 100 000 € en vertu de l'article L.216-1 du code de l'environnement.

Les six agences de l'eau, établissements publics créés par la loi du 16 décembre 1964, sont les bras financiers de la politique de l'eau en France. Leur 11e programme d'intervention 2019-2024, prolongé jusqu'à fin 2025, mobilise plus de 12 milliards d'euros à l'échelle nationale selon les chiffres publiés par le ministère de la Transition écologique. Les redevances perçues sur les prélèvements et sur les pollutions financent l'essentiel de ces interventions, selon les principes pollueur-payeur et préleveur-payeur consacrés par la loi sur l'eau du 30 décembre 2006.

Une part croissante de ces aides concerne la prévention des inondations. Les six agences cofinancent chaque année des centaines d'opérations de restauration des zones humides, de reméandrage de cours d'eau et de gestion des eaux pluviales en milieu urbain, autant de leviers qui réduisent l'intensité des crues à l'aval. L'agence Rhône-Méditerranée Corse a ainsi lancé en 2024 un appel à projets « eau et aménagement du territoire » spécifiquement orienté vers la désimperméabilisation des sols, dans un bassin où plus de 10 % de la surface urbanisée est aujourd'hui imperméable.

Depuis le 1er janvier 2018, la compétence Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), issue de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, est transférée obligatoirement aux établissements publics de coopération intercommunale. Pour la financer, les intercommunalités peuvent instaurer une taxe additionnelle plafonnée à 40 € par habitant et par an. En 2023, selon le ministère de la Transition écologique, plus de 900 intercommunalités avaient instauré cette taxe pour un produit cumulé supérieur à 300 millions d'euros, destiné à l'entretien des digues, à la restauration des berges et à la gestion des zones d'expansion de crue.

La planification française de l'eau n'a pas empêché les crues meurtrières du 21e siècle. Les 15 et 16 octobre 2018, les inondations éclairs de l'Aude ont fait 15 victimes et plusieurs centaines de millions d'euros de dommages assurés selon la Caisse Centrale de Réassurance (CCR). Le TRI de Carcassonne figurait pourtant parmi les territoires prioritaires. En octobre 2020, la tempête Alex a dévasté la vallée de la Roya, provoquant près d'un milliard d'euros de dégâts selon les premières estimations publiques. Les documents de planification existaient. Les travaux de résilience n'avaient pas tous suivi sur le terrain.

La principale critique porte sur la lenteur d'élaboration. Un SAGE met en moyenne plus de dix ans entre la définition de son périmètre initial et son approbation, selon les évaluations publiées par l'Office français de la biodiversité. Les CLE peinent à concilier les intérêts des usagers agricoles, industriels, piscicoles et environnementaux. L'empilement des documents (SDAGE, PGRI, SAGE, SLGRI, PAPI, PPRI, PLUi) rend la cohérence difficile à l'échelle d'une commune rurale de 1 500 habitants, souvent dépourvue de service urbanisme interne.

Le financement constitue l'autre faiblesse structurelle. Dans son rapport public annuel 2023, la Cour des comptes a jugé « inéquitable » le financement de la GEMAPI, qui pèse surtout sur les intercommunalités rurales, pourtant les plus vulnérables aux crues torrentielles. Elle a également pointé l'érosion du produit des redevances des agences de l'eau, en baisse en valeur réelle sur la décennie 2013-2022 alors que les objectifs réglementaires s'alourdissaient dans le même temps. Résultat : des documents toujours plus exigeants, portés par des structures aux moyens contraints, dans des territoires où le risque, lui, progresse avec le dérèglement climatique.